2012年，同一地块退耕还林后，山坡已经种上树，只留部分台地作为农民自耕地。吴宗凯 摄

1984年，吴起县铁边城镇三古窑银盘山，退耕还林前，山上平缓台地、山坡都开垦成农田，山上光秃秃，黄土裸露。梁一鸣 摄

2008年，退耕还林后，南沟村同一地块，山上已经草木茂盛。吴宗凯 摄

2001年，退耕还林前，南沟村山上树木稀少。图为造林前，山上挖满了鱼鳞坑。吴宗凯 摄

新京报记者 陈景收 翻拍

深秋时节，陕西省延安市吴起县的山岭沟峁间树木大多已经落光了叶子，只有松柏的深绿点缀其中。但依然可以看到远近山岭草木层叠。“如果到了夏天，就可以看到满目青山了。”吴起县一名干部说。

20年前，这里是另一幅景象。那时候，山坡上都被开垦成耕地，成群的羊群在山上散牧，几乎看不到一片绿色的植被。一下大雨，就会发生水土流失。陕北信天游中“开一片片荒地脱一层皮，下一场场大雨流一回泥，累死累活饿肚皮”是当时吴起县生态环境和农业生产的真实写照。

为了扭转这种局面，1998年，吴起县开始实施封山禁牧、退耕还林政策，比国家实施退耕还林试点还早一年，被誉为“全国退耕还林第一县”。

20年来，全县累计退耕还林243.79万亩，林草覆盖率从1997年的19.2%提高到目前的72.9%；同期，农民的人均收入也从812元增长到12022元。吴起县退耕还林工作验证了“绿水青山就是金山银山”的绿色发展道路。

从传统农耕到外出打工

11月3日下午六点多，天已经黑了，南沟村村民高玉东才回到家里吃上晚饭。现在，他是一名泥瓦工，在吴起县到处打工。“哪里有人盖房就去哪，没活儿干就歇着，不固定。”高玉东说，今年他已经累计做了100多天，赚了3万多块钱。

高玉东是从1999年开始成为泥瓦工的。此前，他是地地道道的陕北庄稼汉，家里有72亩耕地，分散在不同的山头，最远的距离家里2.5公里，山路难走，走一趟得将近四五十分钟。到了秋收季节，山上打好的粮食要用人工和驴一袋袋往山下背。“一天得来回十几趟。”

那时候，高玉东和妻子每天都是早晨摸黑到地里干活，到了晚上再摸黑回来，“把太阳从东山背到西山”，中午只能带点干粮对付。

高玉东还养了20多只羊，经常还要赶羊上山吃草。退耕还林前，山上草很少，要让羊儿吃饱，高玉东也是得早早出去，到了晚上回来。

到了11月底，庄稼收完了，还得上山备柴火，山上光秃秃的，找柴火也不容易。“几乎一年到头都在山上，根本没精力打工。”

当时，整个吴起县的农民基本上都处于这种状态。数据显示，到1997年底，吴起全县虽只有11.8万人，但农作物种植面积却高达185万亩，人均拥有15.7亩耕地。而同一时期，全国人均耕地面积才1.56亩。

1998年下半年，吴起县开始了封山禁牧、退耕还林，比国家正式开始试点早一年。

人垦畜踏破坏生态

之所以封山禁牧、退耕还林，是因为吴起主政者意识到，吴起县生态环境已经到了不得不治理的时候了。

由于大面积开垦和散牧羊群，吴起县的生态环境持续遭到破坏。数据显示，1997年，吴起全县林草覆盖率仅19.2%。吴起县成了黄河中上游水土流失最严重的县之一，到1997年底，全县水土流失面积占全县土地总面积的97.4%。

退耕还林之前，吴起县也是年年造林。但年年造林不见林。吴起县森林公园管理处主任齐举一告诉记者，以前因为种苗不足等原因，造林都是用山桃、山杏种子进行植播，“树苗刚长出来就被羊吃了。”在当地，羊的四个蹄子和嘴巴被称为“四把铲，一把刀”，可见其对植被的杀伤力。

“每次下大雨，处于低处的县城经常被淹。那时候发大水都是泥浆，大水过后，地上都是淤泥。”齐举一回忆道。

那时候，吴起县每年平均要刮19次5级以上的大风。在很多人的记忆中，每次刮大风就会带来黄沙，“天一下暗了的感觉。”

由于生态环境恶劣，自然灾害频发。吴起县被联合国农粮组织专家认为，不具备人类生存的基本条件。

经过一年多的调研，1998年9月，吴起县委做出了实施“封山退耕、植树种草、舍饲养羊、林牧主导、强农富民”的逆向开发决策，在全国率先开始封山禁牧、退耕还林。

举全县之力

刚开始搞封山禁牧、退耕还林的时候，高玉东心存顾虑。按照规定，有平地的家庭人均留2亩，没有平地的，人均留4亩坡地。

在他看来，以前家里种那么多地，一年下来，打的粮食也才够一家6口人和牲畜吃，现在一下减掉了58亩，只留下14亩，那以后吃啥？

而且，当时的政策是，农民可以养羊，但是必须圈养。这意味着很多农民要告别养羊生涯，在他们看来就是，“地也不让种了，羊也不让养了”。

“干部就跟我们说，现在种那么多地，收成又不好，以后少种一点，肥料集中使用，产量就会提高。人还可以不用那么累，还可以出去打工。”高玉东说。

“当时吴起县领导的思路是转变老百姓传统的农耕方式。通过集约种植，提高产量，解决吃饭问题；通过提倡退耕地种草搞舍饲养羊，解决赚钱问题。”时任吴起县林业局副局长吴宗凯说。

这一思路是受到了两个启示。其中一个是，吴起县域内的马崾岘流域从1984年起，就开始实行封山育林、种草养畜，到1997年，这里森林覆盖率已经达到47.7%。

另一个是，吴起县杨庙台村村民许志洲1996年开始圈养小尾寒羊。与土山羊相比，小尾寒羊繁殖快，一年能下3-4个羊羔。而土羊一年也就能下1个羊羔。在价格上，一只小尾寒羊能卖500-1200元，是土羊的10多倍。

但是，那时候很多农民心里是有疑虑的。高玉东记得，县、乡镇、村三级干部几乎天天都在村里抓封山禁牧、退耕还林工作。有的养羊户偷偷在晚上散牧，被抓后有的被罚了两三百元。

“那时候老百姓很穷，有时候处罚也很不忍心，但是不处罚不行，封山禁牧就搞不下去了。”齐举一说，最后，一些干部干脆就住在羊圈门口守着，“一般不出三天，养羊户就自己把羊卖了。”

吴起县推行封山禁牧、退耕还林是举全县之力。“各个部门都要抽调人手，包村包户。包括县委书记、县长也常常在村里跟农民开会。”齐举一回忆道。

高玉东是比较早被干部们说通的。1998年年底，吴起县退耕面积达到155.5万亩。

因为禁牧，高玉东把原来的土山羊也卖了。“农活一下减少了一大半，就想着出去找点活儿干，便学了泥瓦工。”高玉东说，以前外出打工的人很少，大家的观念里还是，山上那么多地总得有人去种。

“上山一对牛，回来老婆娃娃热炕头，好出门不如赖在家。这是以前吴起农民普遍的心态。”南沟村原村支书阎志雄说，退耕还林后，家家户户开始适应打工，现在村里百分之七八十的人都在外面打工。

以粮代赈

高玉东把地退了，把羊卖了，才发现出去做泥瓦工，也没那么容易。活儿不多，一年只能做一个多月，一天才30元，一年下来也就1000来块钱收入。“一开始，国家没有把粮食补下来，心里其实也没底。”

心里没底的农民不在少数。很多人根本不相信有人可以改变他们祖祖辈辈延续下来的习惯，在他们看来，封山禁牧、退耕还林简直是胡闹，可能两三年就搞不下去了。

齐举一记得，1998、1999年那会儿，大家还是观望心态。有的养羊户其实没卖羊，而是把羊送到周边县亲戚家中，等待有一天能再接回来继续散牧；有的农民虽然表面在造林，实际上故意把树倒着栽，希望树活不了，以后就可以继续耕作。“1999年那年造林效果很不好，只能算是大致划出界线，表明那里是退耕地。”

1999年8月，国务院提出“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的措施。“当时只提以粮代赈，但具体怎么补，补多少粮，还不明确。”齐举一回忆道。

很多农民依然持怀疑态度。“那时候，我也在想，退耕地那么多，国家哪有那么多粮食补给农民。”高玉东一开始也不太相信。

“当时有70多岁的老人跟我说，他活了这么久，只见过农民每年给国家交粮纳税，从没听过国家每年给百姓发粮的。现在退那么多地，以后没有粮食，树能吃吗？”阎志雄说，当年他才34岁，被老人这么一说，他心里曾经感到不踏实。

直到2000年9月，国务院颁布《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，明确黄河中上游地区，每亩退耕地每年补贴粮食200斤，另外每亩每年还有20元管理费，连续补贴8年。

同年，吴起县开始给1999年退耕的农民兑现粮食。“兑现粮食是要验收造林成果的。那些消极的农民通不过验收，兑现不了粮食，个个都后悔了。”齐举一告诉记者，到2004年左右，全县155.5万亩退耕地基本上已经完成造林。

高玉东如期拿到了粮食补贴。当时，他庆幸，自己前一年好好种树，通过了验收。他算了一下，当时他退了58亩耕地，其中36亩纳入国家计划，可以领到7200斤粮食。之前，他种了72亩，累死累活不说，还得看天吃饭，年景好的时候，一亩也才能打100斤粮食。“那时候就觉得，退耕还林好嘛，不用那么累，还有那么多粮食吃。”

退耕还林的实惠

按照国家政策，从2004年起，每年每亩200斤粮食补贴改成140元现金。第一轮补贴8年结束后，2007年，国务院又出台政策，把补贴再多延续8年，每年每亩70元，给农民更多补偿。

如今，高玉东两轮钱粮补贴已经结束。他认为，退耕还林对农民来说，还是实惠。他说，早些年，正是因为有国家钱粮补助，他才能安安心心出去打工赚钱。

目前，吴起县正在进行林分结构调整，在原来的灌木林中种植油松、刺槐等乔木，调整成乔灌混合，不少人从农民手中流转土地育树苗子。高玉东只留了2亩地种点玉米，其余12亩耕地出租给别人育油松苗子，“一亩租金500元，一年有6000元收入。”

地少了，高玉东的日子过得比原来轻松多了，每年出去打工3个多月，其余时间大多在家里。儿子已经成家了，他没事就和老伴儿照看照看孙女。

吴起县退耕造林20年，林草覆盖率达到了72.9%，水土流失的情况也减少了。

今年3月份，南沟村成立了秦风水韵旅游公司，将村子开发成生态度假村。现在已经建成了休闲廊亭、水上乐园、荷花池等休闲项目。高玉东的家就在水上乐园边上，从这里出发，走一个小斜坡就能到达。他家住的是传统的陕北窑洞，外面带一个宽敞的院子。

“我家位置好，就想着开个农家乐，赚钱轻松点。”高玉东说，八九月间是旅游旺季，他一个半月就纯赚了1万多元。

退耕还林后，山上的耕地少了，林草多了，也给养羊带来了便利。许志洲说，现在他都不用种草，扫扫屋前屋后的树叶，再到附近割点草就可以养羊，不用再到处散牧还担心羊吃不饱。

吴起县退耕办主任刘生亮说，20年来，吴起县农民人均纯收入从1997年的812元，增长到了2017年的12022元。农民们担心的没粮食吃的情况不但没有出现，人均收入还逐步提高。绿水青山正在成为农民的“金山银山”。

改革亲历

吴宗凯 55岁，吴起县林业局原局长

吴起县刚开始搞退耕还林是在1998年，当时我是林业局副局长，后来我还当了林业外援办主任、退耕办主任、林业局局长，亲身经历了整个退耕还林过程。

我记得，我们从1997年下半年就已经开始为退耕还林做调研了。当时，林业部门和农业部门一起把基础数据调查出来，比如全县多少林地、羊的破坏程度如何等。

经过调研，我们发现，当时制约老百姓收入主要是广种薄收。农民一年到头很辛苦，收入却很低。当时全县只有20%的养羊户养羊，但是他们却把全县的自然资源破坏了。

1998年下半年，县委开会决定开始实施封山禁牧，退耕还林。当时遇到的阻力还是蛮大的。首先是农民反对。我记得当时有个养羊户，对着电视台的镜头说，“羊不让放了，地不让种了，这不是要了我老汉的命”，然后就说要上吊，要喝农药。当然，最后没有真的发生。

其实，当时更大的压力是，延安市也有主要领导反对。那时候，延安市提出要大力发展畜牧业。整个吴起县，乃至延安市，畜牧业都是被当做主导产业，是农业中最有增长潜力的。

吴起县提出封山禁牧，要求老百姓舍饲养羊，当时是提倡养小尾寒羊。但实际上很多养羊户不适应，都把羊卖了。在统计上，畜牧业一下就下降很多，整个农业产值受到影响。

因此，吴起县实际上就是另辟蹊径，没有服从上级的产业安排。如果不是1999年国务院正式开始退耕还林试点，吴起县的退耕还林很可能推行不下去。

当时，吴起县有164个行政村，我们故意留了10个行政村不搞退耕还林这一套，羊随便放，地随便种，就是想看看效果。结果，2000年，国家兑现粮食时，10个村的村民坐不住了。他们看到隔壁村的村民领了粮食，他们没有，眼红了，就主动要求也搞退耕还林。

老百姓从粮站把粮食领回去后，发现比他之前种三年还多，造林的积极性一下子调动起来了。那时候国家、省、市检查非常严格，老百姓晚上点上马灯，还在山上造林。因为苗木有限，有些乡镇还争抢树苗子。

2002年5月，吴起县成立了退耕办，我是2003年5月当上退耕办主任。当时我的任务是造林规划设计和验收。我的想法是，必须通过强有力的验收来倒逼乡镇干部、村干部按要求造林。

那时候虽然大家积极性普遍高涨，但还是难免有些干部不太尽责，有些农民也存在侥幸心理，觉得造林面积那么大，我们验收不过来，就会偷懒。所以也存在乡镇上报造林面积比实际小的情况。

退耕办是事业单位，但是我到乡镇验收时，也不讲情面。有一次，我带了30个小伙子到某乡镇搞验收，当时的镇书记给我做了两锅羊肉。但我不准我的职工吃，吃人家东西肯定做不到公正。我的原则是我不吃你的，不喝你的，你拦不住我。

当时，有两个乡镇书记是我的同班同学，关系非常好，自查的面积和我验收的面积差很远。结果，我考核的时候，一个得了倒数第一，另一个排名也是在中下游。我认为，吴起县退耕还林能搞得好，跟这种强有力的验收是分不开的。

改革物语

中共吴旗县委文件（吴起县旧称吴旗县）

1998年9月，吴起县委做出了实施“封山退耕、植树种草、舍饲养羊、林牧主导、强农富民”的逆向开发决策，在全国率先开始封山禁牧、退耕还林。图为最初文件。

改革辞典

退耕还林工程

退耕还林工程，是我国在20世纪末实施的一项以恢复植被、保持水土、改善环境为主要目标的生态建设工程。其综合措施是“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”。1999年，国务院在四川、陕西、甘肃三省先行试点，并于2002年正式全面启动。据退耕还林网数据，到去年6月，全国退耕还林（草）近2亿亩，匹配荒山造林和封山育林3亿亩。